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我国牧区不同利益主体矛盾与草原生态系统可持续发展
[日期:2006-11-23 23:53:33]
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                                                                                                   盖志毅    姚洋

                                        (内蒙古农业大学  经济管理学院  内蒙古  呼和浩特  010018)
 

     [提要]目前我国牧区存在着不同利益主体的矛盾,这些矛盾主要表现为对牧民合法权益的侵害,并日益影响着草原生态系统的可持续发展。为实现牧区人与人和人与自然的和谐,需要设计缓解不同利益主体矛盾,保护牧民合法权益,从而实现草原生态系统可持续发展的制度安排,这包括政府建立稳定的、明晰的和有保障的草原产权,动员其他力量缓解牧区不同利益主体的矛盾,维护牧民合法权益,对非牧民利益主体和牧民中的大户进行教育,使之自觉的树立向牧区弱势群体、向大自然的 “让利”意识。

     [关键词] 利益主体;矛盾;草原生态系统;制度;产权;排他性;权益

 

     牧区人与自然的不和谐已为人们所共知,主要表现为草原生态系统的严重退化。但在现实生活中,人是具体的而不是抽象的,每个人都属于不同的利益主体。人与自然的不和谐的在很大程度上是人与人的不和谐的反映。不同利益主体的过分冲突不仅引起社会的不稳定,还能导致人与自然的不和谐,比如某一利益主体没有承担由其经济行为导致的“外部性”所发生的成本,所增加的社会成本就只能由其他利益主体承担,前者成为后者的剥削者和掠夺者,在不同物质利益主体的社会成本的“施加”与“反施加”的博弈中,导致人与人关系的矛盾的尖锐,最终凸现在人与自然的关系恶化上。

     目前在我国牧区存在着不同的利益主体,其矛盾的激化日益影响着草原生态系统的可持续发展。

(一)非牧区居民利益主体与牧民的矛盾

     非牧区居民利益主体廉价占有草原地上和地下资源。草原的可在市场交易的产品,输出地区与输入地区的贸易条件恶化。资源开发愈多,输出量也就愈多,从而价格下降。草原地区一直作为我国的原料基地,而这些原料产品价值长期偏低,目前羊毛的价格竟然比棉花的价格还低,2005年羊毛的价格比棉花的价格低1倍。另外,对草原的开采利益绝大部分流向中央企业和上级财政。形成不易察觉的无形债权和债务关系。我国牧民所获得的福利与其它地区居民的福利差距越来越大,牧民的渐趋贫困,引起区域性、局部性社会不公平。牧民一方面忍受经济的贫困,另一方面又要肩负生态环境保护重大压力。国际自然保护同盟主席,著名的埃及沙漠学者米萨斯教授指出:“贫穷是荒漠化的一个因素,它迫使人们放

     弃传统的自然循环生产过程”。西非土著人说:“贫穷的人群制造贫瘠的土地;贫瘠的土地产生贫穷的人民”。

(二)牧区工业利益主体与牧民的矛盾

     为了尽快实现牧区的城镇化和工业化,我国牧区积极致力于招商引资的工作,在法律和环境允许的范围内是有积极意义的。问题是牧区有些政府领导一味追求“政绩工程”,许多工业项目是未能按照法律程序,未曾进行环境评估,未对牧民合理补偿和对草原复垦的工业项目,这些牧区工业利益主体违纪违规搞起点低、污染重、破坏强的“遍地开花”式的工业开发,在对牧民的草原进行剥夺的同时,给草原生态环境带来灭顶之灾。

(三)牧区农业利益主体与牧民的矛盾

     在草原从事农垦与从事草原畜牧业的两大利益主体的矛盾已历多年。中原农垦民族的大量涌入草原地区,牧区农业利益主体在草原的大面积农垦化造成了具有土地所有权的原牧民的生存空间的挤压,1991——2000年内蒙古农作物播种面积累计净增1307.5万亩,增长95.2%,占建国后全区农作物播种面积净增量的73%。据2006年5月8日《人民日报》,自上世纪50年代以来,全国累计约2000万公顷草原被开垦,其中近50%已被撂荒成为裸地或沙地。

(四)牧区从事采集业利益主体与牧民的矛盾

     宁夏、甘肃等外省区居民到草原从事采集业的人群呈规模化,形成了一个利益主体。近年来,仅来内蒙古草原上搂发菜的就达190万人次,呼和浩特铁路局曾作过统计,1993年至1995年,宁夏农民为搂发菜来内蒙古扒乘货车的有近3万人次,无票乘客车的多达1万余人次,共计近4万余人次。不通过铁路入境的就更多,仅1995年就达到20万人次。他们使用自制的50——100厘米宽的密齿钢丝耙,在草原上采取扫荡式的反复搂扫,把多年生牧草连根都搂了起来,其结果造成了大面积草原的严重沙化,牧区采集等利益集团对草原生态系统的破坏力很大,在内蒙古他们涉足草原面积14.67万平方千米,到2000年春季为止,我国内蒙古等地大约共有13万平方千米草原,由于滥挖发菜而遭到了严重的破坏。已经失去利用价值的草场4万平方千米,占遭受破坏面积的31.6%。内蒙古二连浩特周围200多公里的土地由于盲目采挖发菜已严重沙化。这一利益主体与当地牧民的矛盾日益尖锐化。

(五)牧区从事林业的利益主体与牧民的矛盾

     由于政府给草原从事林业的利益主体与牧民在同一块土地上重复颁发土地使用证,造成草原从事林业的利益主体与牧民的矛盾。内蒙古呼伦贝尔市四个牧业旗中均有此类现象。呼伦贝尔市新巴尔虎左旗红花尔基林业局下属的两个林场,划分林地和宜林地,把相邻牧区24万公顷草场全部围封,致使乌布宝力格苏木乌兰哈达嘎查34户牧民虽然有《草原承包经营权证》,但是已失去草场;鄂温克旗1992年盟行署给旗林业局核发的《林权证》面积为540万亩,但其中有林地面积为238万亩,森林覆盖为44%,给红林局核发面积为512.6万亩,其中有林地面积为189万亩,森林覆盖为36.9%,伊敏苏木的吉登、东苏木的苇子坑嘎查67万亩草场全部被圈入到林业施业区内。

(六)不具有土地所有权的畜牧业经营者与牧民的矛盾

     从法律的角度,草原所有权为牧民集体所有,只有牧民才具有草原承包经营权,其他人若获得草原使用权则只有在经过合理的程序,经集体同意,草原实现周转后,方得到草原使用权。但非集体经济组织成员未经合理程序侵占牧民承包权的情况屡见不鲜。如内蒙古新巴尔虎左旗淖门罕布日德苏木,给乡里的国家干部划分草场。内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中,困难重重,截止到2003年底,全盟仍有832处牧场被非牧民所占用,面积达752.9万亩,饲养牲畜756万羊单位。由此,不具有土地所有权的畜牧业经营者与牧民的矛盾尖锐。他们对草原的使用上有一种“临时感”,不会珍惜草原生态环境,不在乎超载过牧,更不会对草原生态系统进行投入。

(七)牧民集体经济组织成员内部不同利益主体的矛盾

     牧民集体经济组织成员内部分化严重,牧民中的政治、经济强势集团,比如有些嘎查干部占有了其他牧民的草原,正如国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青指出的,所谓集体所有,在许多地方实际上就是村干部所有。村干部说了算,什么法律,什么土地管理制度,他可以不管不顾。牧民与集体所签的承包合同在牧民中的认可度很低,牧业大户凭其已有的实力,靠吃草原资源的大锅饭、无偿占用牧业小户(少畜户或无畜户)的草场,家畜头数会无节制地膨胀起来。即使在确定草原产权的牧区,存在着严重不平等周转现象,贫困户或无畜户、少畜户的草原向富裕大户流转过程中,流转程序和手续不规范。这些牧户在将草牧场流转后,成为大牧户的雇工,以微薄的放养牲畜酬金来维持基本的生活需求。大牧户将自己承包的草场围住,保证小块草场生态环境受到保护,同时,将自己的家畜放到小户牧民牧场,造成超载过牧。小户牧民受到压迫,在小块草场放牧,也会造成过牧。

(一)设计缓解不同利益主体矛盾,保护牧民合法权益,实现草原生态系统可持续发展的制度安排

     牧区存在尖锐的各利益主体矛盾,造成草原生态系统退化的主要原因是制度的缺失。制度的缺失的表现是各利益主体不从社会角度来考虑成本利用的合理性及其效率状况,而是从本利益主体的成本——收益最大化角度进行经济活动,导致产生巨大的社会总量成本和代价,进而在“寻租”条件下使之成为获得更多不法收入的源泉,实质是对普通牧民的利益掠夺,在不同物质利益主体的博弈过程中造成对草原生态系统的极大破坏。急需设计缓解不同利益主体矛盾,保护牧民合法权益,实现草原生态系统可持续发展的制度安排。

(二)建立稳定的、明晰的和有保障的草原产权是解决矛盾的基础

     稳定的、明晰的产权是制度安排的核心,而排他性是产权的根本特征。牧区出现的种种矛盾,说到底是未能建立排他性产权,各利益主体才纷纷来草原享有本不该享有的资源,在牧区凡没有向牧民发放《草原承包经营权证》的地方,就会造成对这部分草场随意占用、任意使用。比如内蒙古科右中旗罕杜拉乡的草原因没有划分到户,致使该乡20多万亩草场被15个小麦专业户占用,原来的牧民则成了他们的雇工。对于牧民来说,由于草原产权的不稳定、不明晰,他们在与其他利益主体博弈中产生了与其其他利益主体在破坏草原生态系统,增大社会成本过程中受益,不如我先在这个过程中受益的思想,当然,他们最终是草原生态系统破坏的受害者。

     只有明晰草原产权,牧民才能在独立的经济地位基础上争取到更大的政治权利,形成诸如牧民协会等自身的利益集团,特别是牧民处于弱势地位的情况下,稳定的、明晰的产权是牧区牧民专业合作经济组织的基础。这种利益集团对其他利益主体的膨胀产生制衡和制约,实现保护牧民合法权益,草原生态系统可持续发展的目的。

     只有明晰草原产权,才能在不同利益主体的博弈过程中形成属于牧区牧民主体的产品的合理价格,而市场力量和现行价格考虑进了未来的预期状况,因而会自动保护稀有资源用以未来消费。

(三)缓解牧区不同利益主体矛盾,政府有着任何组织都不能替代的作用

     在明晰草原产权的过程中,政府应该是产权的重要设计者,又是产权的捍卫者。产权的界定和交易,离不开政府的支持。作为以“三个代表”为指导思想的中国共产党和政府更能正视不同利益主体的矛盾,并调节矛盾,维护牧民合法权益。内蒙古呼伦贝尔市成立了以纪委书记为组长、监察局、农牧业局、国土资源局等部门组成的清理非牧民占用牧区草场工作领导小组,领导小组办公室设在市纪委。在通过充分调研摸底的基础上,制定下发了《清理党员干部和整顿规范非牧户使用草场的实施方案》。新巴尔虎左旗于2003年3月在莫达木吉苏木贡淖尔嘎查开始试点清理,于2003年6月对12户党员、干部占用的27600多亩的草场,全部收回,由嘎查集体所有。要防范政府在调解利益主体矛盾过程的越位、错位和不到位,如巴彦淖尔市某旗县在草牧场“双权一制”工作时,收回了以前发放的《草原使用证》,称要为牧民重新核发《草牧场承包经营权证》,而原证收上去后,新证就根本没有发给牧民,而草牧场划分到户也就根本谈不上了,地方政府把这些草场出租给了企事业单位。

(四)动员政府之外的其他力量缓解牧区不同利益主体的矛盾

     通过宣传充分发挥群众监督机制和参与机制,由群众来揭发检举其他利益主体的侵害牧民合法权益行为。内蒙古呼伦贝尔市在新闻栏目中不断报道清理整顿非牧民占用草场的工作动态以及举报电话和办公地点,得到了农牧民群众的热烈拥护,改善了干群关系。新巴尔虎左旗、陈巴尔虎旗、鄂温克旗三个旗县先后接待农牧民来信来访反映非牧民侵占牧民草场情况:新巴尔虎左旗为12起、陈巴尔虎旗8起、鄂温克旗6起,全部给予认真答复,并将原始材料入档。

     非政府组织在组织宣传教育能够更贴近牧民的生活,更结合实际提出切实可行的计划,因此在与牧民建立起信息交流、经验分享和相互学习的机制方面有着得天独厚的条件。比如2005年6月22日-24日由亚洲基金会赞助的内蒙古东乌珠穆沁旗的牧民研讨会起到了依法维权,保护草原生态系统的作用。

     知识分子在帮助牧民建立维护自身权利的组织资源、教育牧民提高权利意识等方面都大有作为。德国学者法堡普把知识分子作为“国家和社会保存的一支校正力量,以便能校正那些在政治上和社会上形成了优势力量的东西。因为并非那些形成了优势力量的东西,就一定能将这个社会引向一个绝对健康的方向上去”。

(五)通过对牧区的非牧民利益主体和牧民中的大户的教育,使之自觉的树立向弱势群体、向大自然的让利意识

     法制的健全和完善对于减少其他利益主体对牧民合法权益的侵犯固然很重要,但不能忽视道德建设,包括“以人为本”和生态道德教育也是非常重要的。法制与道德相辅相成。并且道德是法制的基础、核心和支撑。法制有令人敬畏的力量,道德也有令人敬畏的力量,都是规范人们行为的力量。法制对人们的惩戒是外在的、有限的。什么事都依靠法制的方式解决,社会成本就太大了。据统计,如果只靠强制,在任何时候最多只能执行全部规范的3~7%。因此要提高牧区的非牧民利益主体和牧民中的大户的思想觉悟、道德修养、心理素质、审美情趣,用同情心、奉献精神深化人们对生存价值的认识,为缓解牧区的不同利益主体的矛盾,克服草原生态系统退化形成强大的道德支柱和良好的社会心理氛围。

 

     [作者简介]:盖志毅,男,内蒙古农业大学经济管理学院教授,博士,博士生导师。

     姚洋,男,内蒙古农业大学经济管理学院硕士研究生。


 

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